Неспособность Византии оказать апулийским городам действенную защиту от частых набегов сарацин, далматинских пиратов, а в XI в.— норманнов, побудила города создать собственные ополчения. Все это способствовало тому, что в X—XI вв. в городах Апулии начали формироваться коммуны. Тот же процесс происходил и в остальных областях Юга.
В многочисленных грамотах, фиксирующих сделки с городским имуществом или другие сделки, касающиеся общих интересов горожан, начинают фигурировать лица, выступающие от имени трех прослоек городского населения: 1) «благородных людей», «лучших», «магнатов» (nobiles, optimates, maiores, proceres, magnati); 2) «средних» (mediani, mediocres); 3) «народа», «меньших» (populus, plebs). Например, в небольшом апулийском городе Полиньяно в 992 г. группа лиц совершила дарение монастырю Конверсано «от имени всех людей, живущих в городе Полиньяно, лучших, средних и всего наряда».
Из массы горожан выделились лица, выступавшие в суде в качестве свидетелей или поручителей при решении споров и заключении сделок,— так называемые «добрые люди» (boni homines). Со временем они расширили свои функции (впрочем, не имевшие четко очерченных границ), выступая иногда даже посредниками между сеньором и горожанами. В первую очередь «добрые люди» представляли светских и церковных феодалов, которые приобрели в формирующихся коммунальных институтах наибольшее влияние. Часть «добрых людей» выдвигалась и торговцами (наиболее богатые из них приобретали феоды и получали в Апулии титул «благородных купцов» — nobiles mercatores), зажиточными ремесленниками и пр. Большую роль в политической жизни города играли судьи и нотариусы, составлявшие особый слой населения. В некоторых городах (Бари, Трое и др.) изредка собирались общие собрания всех горожан. Там, очевидно, особым влиянием пользовались зажиточные лица.
Постепенно города превратили в свою собственность часть тех лесов, пастбищ и рек, которыми издавна сообща пользовались все жители и за которые они раньше платили государственным властям особые поборы. Отныне они могли распоряжаться этими землями по собственному усмотрению.